2018年2月，党的十九届三中全会决定构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，组建国家应急管理部。这对于促进我国应急管理事业的发展具有里程碑意义，标志着我国应急管理进入了一个新的发展时期。根据中央统一部署，省、市、县（区）对标对表扎实推进应急管理机构改革。2019年2月，黄山市应急管理局正式挂牌，2019年4月，全市7个区县应急管理局全部完成挂牌，至此，黄山市全灾种、全过程、全方位的应急管理体系初步构建。这一体系在黄山市防灾减灾救灾中发挥了重要作用，但在运行过程中不可避免地出现了一些问题，制约了防灾减灾救灾体系的高效运行。

一、机构改革后黄山市防灾减灾救灾体系运行存在的问题

（一）运行机制不顺畅。一是应急管理部门内部有待磨合。本轮机构改革中，黄山市应急管理局在原市安监局的基础上划转整合了市政府办公厅、市公安局、市民政局、市国土资源局、市水利局等8个部门相关职能职责和市安全生产委员会、市防汛抗旱指挥部、市救灾减灾委员会、市抗震救灾指挥部、市森林防火指挥部等5个议事协调机构职责，“大部制”特征突出。职能划入的“物理叠加”已经完成，但工作互相融合的“化学反应”尚未全面形成，与机构改革运行高效的要求还有一定差距。二是各部门防灾减灾救灾缺乏协调配合。本轮机构改革成立应急管理部门后，应急管理部门负责对灾害防治的牵头协调，其他一些部门片面认为应急管理局要承担防灾减灾救灾的全部职责，在实际工作中存在应急管理部门与同级别其他部门沟通不畅、难以衔接的问题，致使应急管理部门无法有效协调其他部门协同工作。

（二）职责分工较模糊。一是防灾减灾救灾职责整合不彻底。应急管理部门作为机构改革中新组建的部门，整合了多个部门的职能，但防灾减灾救灾职能只有职责却没有支撑体系，出现了职责不清、职责难以剥离、履职难以到位的难题。二是各部门防灾减灾救灾职责有交叉。机构改革后，应急管理涉及的很多职能职责并没有完全划分明确，交叉重叠或脱节空档的问题仍然不同程度存在，各部门应急管理“防、治、救”的职责没有厘清，存在交叉的现象。

（三）防救治能力有欠缺。一是部分应急管理干部存在“本领恐慌”。防灾减灾救灾工作责任重大、任务繁重，对各级干部提出了更高的能力要求。在这种情况下部分应急系统干部仍然靠过去老思路、老经验、老办法，缺乏新时代应对重大突发事件的应急管理能力，不注重应急预案的实用性和应急演练的实战化，只会导致一旦发生重大突发事件无法得到及时有效的处置，从而加大各方面损失。二是部门工作人员专业素质有待提高。防灾减灾救灾涉及专业广，专业程度高，需要很强的专业能力。目前，部分应急管理部门工作人员由于年龄结构、知识结构等方面因素的制约，在自然灾害、事故灾难等重大突发事件应对中出现无所适从、能力不足的问题，无法满足现代化、专业化防灾减灾救灾的工作要求。

（四）综合保障待加强。一是基层工作存在人手短缺现象。各区县应急管理局编制普遍不足，无法满足机构正常运行需要，严重影响了应急管理部门机构运行效率。尤其是机构改革后,基层应急力量普遍摊薄, 大部分人员身兼数职, 同时承接安全监管、防汛防火、自然灾害防治等多重任务,不能专职从事防灾减灾救灾工作，使乡镇（街道）工作缺乏长期性、系统性和连续性。二是工作人员工作积极性不高。应急管理部门承担了大量临时性工作，应急管理部门工作人员尤其是基层应急工作人员在完成岗位职责之外还要长期加班完成临时性工作，工作压力和工作强度都很大，经常面临着“权小责大”的难题，在一定程度上影响了工作积极性。

（五）救灾资金发放待规范。一是有些领导干部对救灾资金的重要性认识模糊，把救灾资金等同于一般性财政资金，有“没把救灾款塞进个人腰包就万无一失了，用在哪里都是用。”的认识。二是在资金分配上，未能严格遵循“公开、公平、公正”的原则，平均分配等不合理现象仍有存在。三是在使用过程中，未能坚持“专款专用”的原则，未能充分体现救灾款要“救灾”的宗旨。

二、优化黄山市减灾救灾体系运行的对策建议

（一）推动部门有效融合配合。通过应急管理部门内部融合，实现“化学效应”，解决职能简单叠加的问题。探索建立机构内部的“模块化”工作格局，以业务衔接、联动有序、资源统筹的方式，全面整合办公流程，实现机构运行体制机制简约化。通过与其他部门的协调配合，凝聚应急管理合力，建立统一领导、权责一致、权威高效的防灾救灾减灾指挥体系。

（二）明确防灾减灾救灾职责分工。按照“防”是各相关部门共同职责、“救”是应急管理部门主要职责的原则，对本级应急管理部门与其他部门在自然灾害防救等应急管理方面的职责分工予以明确。既有效发挥应急管理部门的综合优势和组织协调职能，又充分发挥相关部门的专业优势和日常业务职能，形成应急管理工作合力。

（三）加强防灾减灾救灾能力建设。提高领导干部应急本领，在市委和区县委党校开设防灾减灾救灾综合能力提升专题研讨班，邀请防灾减灾救灾专家和相关专业人士给领导干部授课，及时讲解防灾减灾救灾方面的专业知识和所面临的现实形势，不断学习克服领导干部对防灾减灾救灾的“本领恐慌”。提高基础工作人员专业素质，组织开展防灾减灾救灾政策学习和技术培训，提高培训内容的针对性和实效性，破解工作人员综合素质和专业技能受限的瓶颈问题。按照国家关于加强灾害信息员队伍建设的指导意见，抓好县乡两级灾害信息员队伍建设，全面提升全系统的业务水平。

（四）完善防灾减灾救灾综合保障。落实经费保障，将防灾减灾救灾支出列入本级财政预算，积极争取国家应急管理部和有关部门政策支持和专项拨款，对上级拨付的应急资金严禁截留、挪用，补足乡镇（街道）防灾减灾救灾薄弱环节经费。加强激励保障，在物质保障的同时做好精神激励，强化人文关怀，重视心理疏导，使基层人员在事业上有奔头、工作上有动力、待遇上有保障。

（五）建立健全问责机制。全面实行以“一岗双责”为核心的工作责任制度，建立行政首长负责制，明确全市各级各部门干部对防灾减灾救灾工作的不同责任。对工作不力的责任人及时监督执纪、问责处罚，加强对防灾减灾救灾工作考评，制定“尽职免责”规章制度，对充分履职尽责的干部可以免于追究责任。