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《黄山风景名胜区有偿救援实施办法》诞生记

点击数:867  时间:2018-7-6  作者:闫冲冲 

 

这是一场法治与人道主义的碰撞,这是一次上下求索、勇毅笃行的过程,这更是一次公众智慧的结晶——《黄山风景名胜区有偿救援实施办法》诞生记

7月1日,《黄山风景名胜区有偿救援实施办法》正式施行。这是国内首部建立有偿救援制度的规范性文件。6月底,记者来到黄山风景区采访调查,揭示《办法》诞生过程。

缘起:救援之痛与法律之光

“他哭啼啼说,没有你们,我的命就没了。”今年6月19日夜晚11时50分许,黄山风景区管委会紧急救援大队副队长荚银生与其他队员一起,历经7个多小时,将一名未购买门票、擅自进入未开放区域后跌伤的游客从悬崖边安全救出。

这是荚银生救援工作的常态。他介绍,近5年来,景区每年救援救助在400起左右。在各类救援中,难度最大、危险最高、费用最多的是对部分驴友,即擅自进入景区未开发、未开放区域的旅游者的救援,特别是一些人携带火种入山,存在很大的安全隐患。2017年堵截、查处5批109人次。

凡遇旅游者被困,黄山风景区都会出动公安、综治、武警、消防、防火、环卫等工作人员积极救援。据黄山风景区管委会统计,在救援方面,每年直接费用支出数十万元到数百万元不等。救援工作让景区付出巨大的人力财力,甚至是生命的代价。2010年12月12日,为营救擅自进入景区未开发开放区域游览的18名上海复旦大学学生,黄山风景区管委会出动救援人员230余人,其中年仅23岁的民警张宁海不幸牺牲。

草蛇灰线、伏脉千里。张宁海事件是个转折点。从2010年开始,黄山风景区上下一直在思考,如何破解这种困境。有偿救援的课题,被提上议事日程。

2013年10月1日,《旅游法》出台。其第八十二条规定“旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。旅游者接受相关组织或者机构的救助后,应当支付应由个人承担的费用。”这为实行有偿救援提供了法律依据,使有偿救援有了落地的可能性。

2016年7月22日,黄山风景区党工委委员、管委会副主任程光华在接受媒体采访时首次探讨提出了实行有偿救援的想法。他表示,有偿救援可以减少公共资源浪费,更好地教育和警示违规探险者。当然,无偿救援和有偿救援应该有明确的界定,且任何情况下必须遵循“安全第一、科学施救”的原则。同时,有偿救援需要建立人性化、可操作的一系列配套机制。

2017年4月《安徽省旅游条例》、2017年11月《黄山市实施<黄山风景名胜区管理条例>办法》相继公布,对一些特定情况下的救援所产生的救援费用,由旅游活动组织者及被救助人相应承担做了规定。

法律法规的规定,为黄山风景区有偿救援办法的出台提供了支撑。黄山风景区管委会法制办工作人员徐青阳说,《旅游法》《安徽省旅游条例》《黄山市实施<黄山风景名胜区管理条例>办法》相继实施,完善了有偿救援的法律位阶。

2018年初,黄山风景区管委会将制定有偿救援等最新管理规定列入年度重点任务。

起草:探索有偿救援的权责内容和边界

2月24日,狗年春节后上班的第三天,黄山风景区党工委委员、管委会副主任程光华主持召开有偿救援实施办法起草专题会,研究《办法》的基本框架,确定成立由黄山风景区党工委宣传部葛旭芳、管委会紧急救援大队蒋文钢与荚银生、管委会法制办徐青阳参加的文件起草组,并明确工作计划、时间表、责任人。

葛旭芳的工作日志清晰地记录着《办法》起草过程的每个时间节点:

2月27日,形成初稿;

3月8日,宣传部、综合执法局、法制办相关人员参加讨论会,对初稿进行修改;

3月12日,邀请园林、财政、公安、物价等部门参加征求意见会,进一步完善;

3月15日,邀请管委会法律顾问参加专题讨论会;

3月19至23日,起草组赴四川亚丁、四姑娘山考察学习当地有偿救援工作开展情况;

3月26日上午,参加专题讨论会,吸收借鉴外地的新鲜经验,《办法》文稿基本成型;

3月26日下午,由综合执法局行文,向管委会各处室局、集团公司、股份公司发出《关于征求黄山风景区有偿救援实施办法意见的函》……

由于国内景区实行有偿救援是个新鲜事物,《办法》起草过程并不是一澜静水,很多工作是摸索前进。徐青阳说,起初召开讨论会,大家坦诚交流,围绕有偿救援构成要件、费用性质等方面,观点交锋很多,特别是对有偿救援的定义,起草组一直在吸纳意见,不断修改,字字斟酌,确保权责清晰。实质上,有偿救援的核心问题就是在发生救援时,旅游管理机构与旅游者权责内容和边界如何界定。

徐青阳说,经过多轮讨论,大家形成共识。对于在景区开发开放区域内的所有游客(无论有无购票)造成的事故,黄山风景区都会履行公共救援的责任和义务。当旅游者不遵守黄山风景区游览规定,擅自进入未开发、未开放区域,陷入困顿或危险状态,这三个要件都具备时,管委会完成救援后,由旅游活动组织者及被救助人承担相应救援费用的活动。在有偿救援过程中,管委会和被救援者之间的法律地位是平等的,管委会向被救援者提供救援服务,不存在管理和被管理的关系,属于民事关系范畴。

求索:探寻法治与人道主义的平衡点

黄山风景区拟实行有偿救援,从法律层面的探索,逐步延伸到公众领域,引起了舆论对有偿救援背后人道主义的关注。

2月5日,《黄山景区今年启动实施有偿救援》的消息开始见诸媒体。

“任性”遇险就该自己埋单,愿有偿救援制度能形成警示作用;景区“有偿救援”合理吗,身处险境的游客因不愿花钱而拒绝有偿救援后发生意外怎么办……

舆论场上,正反观点激烈交锋。

2月6日,黄山风景区召开舆情分析会,分类梳理媒体对拟实行有偿救援的意见建议,初步提出有偿救援的基本原则。

葛旭芳说,黄山风景区是负责任的景区,“生命至上、安全第一”的理念一直贯穿《办法》起草全过程。市委副书记、景区党工委书记、管委会副主任黄林沐高度重视,多次听取汇报,提出明确要求。景区上下一致明确了实施有偿救援的基本原则,一是先救人后收费原则,凡是在黄山受困或遇险,景区都会给予救援救助;二是有偿救援与公共救援相结合原则,让违规者承担相应成本,不让公共资源为违规行为“埋单”;三是教育和警示相结合的原则,救援结束后,对违规者进行批评教育,同时综合运用法律手段和道德规范,多管齐下最大限度减少擅自进入景区未开发开放区域行为。

随着更多关于黄山风景区拟实行有偿救援的内容释放出来,中央电视台、《人民日报》、新华网等越来越多的媒体对此持理解和支持态度,认为开展有偿救援是一种有益探索,将减少一些“任性”旅游者的“任性”度,从而对自己的行为加以约束。还有一些建议的声音,认为黄山风景区应当通过完善相关配套制度,避免负面风险,对各种情形做好充分预案。也有质疑的声音,有媒体援引专家意见,认为探索有益,但可行性存疑等。

与此同时,黄山风景区起草组走访游客,采集意见建议。

葛旭芳说,我们一直希望社会各界积极参与讨论有偿救援话题,景区对大家意见建议持开放态度,科学合理吸纳,反复修改文稿十几次,努力使公共决策科学化,反映大多数人的意愿。

论证:保持冷静继续前行

一步一个脚印,黄山风景区扎实推进。

4月11日,黄山风景区管委会组织召开专家论证会,邀请安徽大学研究生院常务副院长李明发、安徽省高院民一庭副庭长张红生、黄山市法制办合法性审查科科长张志革、黄山市旅委法规监督处马凌云、歙县人民法院民一庭庭长叶国强、安徽一飞律师事务所律师江建辉、黄山风景区管委会法律顾问储贵生等为成员的专家组,从法律专业层面对《办法》文稿进行把关。

“该实施办法的制定于法有据,运用民事债权债务处理方式解决此类问题的思路可行,基本涵盖处理此类问题的基本内容,文字表述有待进一步修改完善,条文详略安排上有待进一步优化。”专家组对《办法》起草思路和框架的肯定,坚定了黄山风景区的信心。

4月13日,正在黄山市调研《旅游法》贯彻实施情况的两位旅游法专家杨富斌、王天星,听闻黄山风景区在起草制定《黄山风景名胜区有偿救援实施办法》,十分感兴趣。杨富斌曾以专家组召集人身份参与起草《旅游法》工作,特意向景区介绍了当年制定《旅游法》第八十二条条文的背景及目的。他表示,当时大家对《旅游法》第八十二条如何落地实施,还是存有困惑的。黄山风景区积极探索有偿救援,对违规旅游者进行警示教育很有意义,填补了旅游法在有偿救援方面实践上的空白,希望景区以后及时反馈实施情况。

王天星对《办法》的基本原则、框架结构等给予充分肯定,结合自身对国外旅游探险紧急救援法规的研究,针对《办法》的适用范围、救援经费的筹措、相关教育措施的实施等提出了建议。

4月19日,黄山风景区管委会组织园林、财政、综治、公安、法制等部门负责人召开研讨会,吸纳法律专家意见,在修改的基础上臻于完善。

4月25日,黄山风景区管委会通过门户网站,公开发布黄山风景名胜区有偿救援实施办法稿征求意见。

徐青阳说,按照要求,管委会法制办率先研究,提前介入,全程把关文件的起草工作。公开征求意见稿发布后,各方面对《办法》文稿都比较认可,对个别词句表述提出了一些意见建议。我们在吸收合理化建议的基础上,对《办法》文稿做了微调。

5月25日,《办法(草案)》提交黄山风景区相关会议进行审议。

其后,《办法》报市法制办,通过合法性审查。

5月31日,黄山风景区管委会召开新闻发布会,宣布《黄山风景名胜区有偿救援实施办法》,将于7月1日起正式施行。

后记:7月1日,就在《办法》正式实施的第一天,荚银生表示,希望《办法》实施对“任性”旅游者有所警示,同时更希望这个《办法》永远不会发生现实案例。

 

 

 


(稿源:黄山日报)

 

 

 

(责任编辑:白岳)

 

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